Kapitalkrav för banklån
Finansinspektionen
Stockholm den 17 december 2019
Yttrande över Finansinspektionens remisspromemoria FI föreslår ökade kapitalkrav för banklån till kommersiella fastigheter , FI Dnr 19–14171.
Fastighetsägarna är en riksomfattande branschorganisation, som arbetar för en väl fungerande fastighetsmarknad med stort fokus på hållbarhet, stadsutveckling och trygghet. Fastighetsägarna har ca 15 000 medlemmar och dessa äger tillsammans ca 80 000 fastigheter för kontors-, handels-, industri-, samhälls- och bostadsändamål. Bland medlemmar som äger flerfamiljshus finns såväl privata som kommunägda fastighetsbolag och bostadsrättsföreningar.
Fastighetsägarna Sverige har följande synpunkter på förslagen.
Sammanfattning
Fastighetsägarna avstyrker Finansinspektionens förslag.
Fastighetsägarna delar Finansinspektionen uppfattning att svenska banker ska vara välkapitaliserade för att kunna hantera riskerna i sin utlåning. Vi anser dock att detta villkor redan är uppfyllt. De krav som ställs på svenska banker är idag mer långtgående än vad som gäller banker i andra länder. I den mån ytterligare krav ska ställas, är det rimligt att dessa baseras på en uttömmande analys av de samhällsekonomiska vinster och kostnader som förväntas då sådana krav införs. En sådan analys saknas i Finansinspektionens remisspromemoria och i den rapport[1] som promemorians förslag baseras på.
Högre kapitalkrav för utlåning till fastighetssektorn innebär, allt annat lika, att utbudet av lokaler och bostäder minskar. Eftersom detta utbud utgör en grundläggande infrastruktur för företag och hushåll, kan de långsiktiga samhällsekonomiska effekterna vara betydande. Svårigheten att övervältra ökade kostnader på lokal- och bostadshyresgäster riskerar att leda till svagare driftsnetton och fallande fastighetsvärden, vilket påverkar värdet på bankernas panter negativt. Förslaget kan därmed öka risken i det finansiella systemet. Enhetliga riskviktsgolv tenderar också att öka riskerna. Golven sätter bankernas sofistikerade kreditriskmodeller ur spel då kapitalkraven blir desamma oavsett utlåningens inneboende risk. Incitamenten att öka utlåningen till projekt med högre risk stärks.
Det faktum att mindre bolag har svårare än större bolag att ersätta banklån med alternativ finansiering gör att förslaget riskerar att försämra konkurrensen på fastighetsmarknaden. Risken är också stor att bankerna kommer att premiera stora kunders behov om möjligheten att låna ut begränsas. Den långsiktiga effekten kan bli ett mer koncentrerat ägande på fastighetsmarknaden.
Finansinspektionen konstaterar att fastighetsföretagens förmåga att klara räntor och amorteringar i dagsläget är god samt att det inte finns något omedelbart hot mot detta förhållande. Trots detta, och trots de betydande samhällsekonomiska riskerna, föreslås ytterligare kapitalförstärkningar. Det skäl som anges är framför allt att högre räntor utgör ett hot mot fastighetsföretagens förmåga att fullgöra sina räntebetalningar.
Fastighetsägarna bedömer att risken för en kraftigare ränteuppgång är liten. Realräntorna i Sverige och övriga västvärlden har sjunkit trendmässigt de senaste decennierna. Flera studier pekar ut varaktiga strukturella faktorer som förklaring till utvecklingen. Med varaktigt låga räntor följer högre fastighetsvärden och högre skulder utan att riskerna ökar i motsvarande mån. Dessutom är skillnaden mellan direktavkastningskravet och den riskfria räntan hög i ett historiskt perspektiv. Inför tidigare kriser med följande prisfall har riskpremien på fastigheter varit låg eller negativ.
Satt i relation till de samhällsekonomiska kostnaderna, framstår en ytterligare ökning av bankernas kapital som en direkt felaktig åtgärd. Fastighetsägarna avstyrker därför Finansinspektionens förslag.
Bakgrund
Finansinspektionen bedömer att banker med interna kreditriskmodeller underskattar risken i sin utlåning till den kommersiella fastighetssektorn. Vid en finansiell kris kommer inte kapitalet att räcka för att täcka de förluster som kan uppstå. Därför behöver bankerna avsätta mer kapital.
Mot den bakgrunden föreslår Finansinspektionen att svenska bankers genomsnittliga riskvikt för utlåning till den kommersiella fastighetssektorn ska höjas. För utlåning till kommersiella fastigheter (lokaler) föreslås en riskvikt på 35 procent, jämfört med nuvarande 19 procent. För kommersiella bostadsfastigheter (flerbostadshus med hyresrätt föreslås en riskvikt på 25 procent, jämfört med nuvarande 17 procent. Förslaget innebär, enligt Finansinspektionen, att de tre storbankerna (SEB, Handelsbanken och Swedbank) initialt kommer att behöva öka sitt kapital med sammantaget cirka 14,5 miljarder kronor och att den genomsnittliga utlåningsräntan kommer att stiga med 0,15 - 0,30 procentenheter.
Finansinspektionens förslag bygger på uppfattningen att det senaste decenniets historiskt låga räntor har påverkat bankernas interna modeller så att dessa indikerar en alltför låg risk i utlåningen till den kommersiella fastighetssektorn. Modellerna tar inte, i tillräcklig utsträckning, hänsyn till risken för stressade ekonomiska förhållanden och högre räntor.
Fastighetsägarnas synpunkter
Fastighetsägarna delar Finansinspektionens uppfattning att svenska banker ska vara tillräckligt välkapitaliserade för att kunna bära stora oväntade kreditförluster i deras verksamhet. Samtidigt noterar vi att mer kapital inte självklart är att föredra framför mindre kapital. Minskad risk för problem i det finansiella systemet ska vägas mot andra samhällsekonomiska kostnader.
Högre kapitalkrav för utlåning till fastighetssektorn innebär, allt annat lika, att utbudet av lokaler och bostäder minskar. Eftersom detta utbud utgör en grundläggande infrastruktur för företag och hushåll, kan de långsiktiga samhällsekonomiska effekterna vara betydande. Exempelvis kräver en dynamisk arbetsmarknad att bostadsmarknaden möjliggör för hushåll att flytta. På motsvarande sätt kräver ett dynamiskt näringsliv att det finns ett rikt utbud av olika typer av lokaler. Den konsekvensanalys som återfinns i remisspromemorian saknar helt och hållet en diskussion kring detta.
Underskattning av samhällsekonomiska kostnader
Lånat kapital är av stor betydelse för fastighetsbranschen, inte minst i samband med nyproduktion. Investeringen är kapitalkrävande och normalt dröjer mycket länge innan den ger avkastning. Först ska mark köpas. Därefter ska plan- och bygglagens olika steg följas. Innan bostad- eller lokalfastigheten står klar kan det ha gått flera år. Tiden från det initiala kapitalbehovet till det att intäkterna i form av hyror flyter in kan alltså vara avsevärd. Begränsade eller obefintliga kassaflöden under denna period, begränsar möjligheterna att bygga upp eget kapital (såväl internt om externt).
Detta faktum gör att de regelverk som påverkar möjligheterna och villkoren att erhålla lånat kapital, är av synnerlig vikt för fastighetsbranschen. Ökade riskvikter för utlåning till produktion och förvaltning av kommersiella lokaler och hyresbostadsfastigheter, kan därför få stor betydelse för sektorns utveckling. Effekten av Finansinspektionens aktuella förslag beror på hur bankerna hanterar de nya reglerna. Sannolikt kommer en stor del av bankernas ökade kostnader att övervältras på låntagarna. Intresset att låna till fastighetsinvesteringar kommer sannolikt också att minska.
Förändringen kommer att ställa större krav på att finna finansiering på annat håll. För större bolag är det möjligt att hantera en del av detta på marknaden för företagsobligationer. För mindre företag är detta betydligt svårare. Båda kategorierna kommer troligen också att behöva attrahera en större andel eget kapital. Dessa alternativa finansieringsformer är normalt dyrare än banklån.
Möjligheten för fastighetsföretagen att övervältra ökade finansieringskostnader på hyresgästerna är begränsad, i synnerhet på bostadssidan. När det gäller befintliga bostäder är det mer eller mindre omöjligt. Det beror på att hyrorna bestäms inom ramen för de så kallade bruksvärdesystemet. Det innebär att hyrorna bestäms av olika kvaliteter i boendet, oberoende av kostnadsförändringar. Ökade kostnader, slår därmed direkt mot företagens driftnetton.
I nyproduktion av hyresbostäder är det visserligen möjligt att till en del föra kostnaderna vidare i form av högre hyror. I dagsläget är dock potentialen för detta högst begränsad. Följden blir därmed att nyproduktionen minskar. Detta kommer i ett läge där produktionen av bostadsrätter redan har minskat kraftigt.[2] Jämfört med 2017 har bostadsproduktionen totalt fallit med 30 procent på riksnivå och med 50 procent i Stockholm. Denna utveckling riskerar att fördjupas om Finansinspektionens aktuella förslag blir verklighet. Den samhällsekonomiska kostnaden för detta är betydande.
Teoretiskt är situationen mer gynnsam när det gäller möjligheten att övervältra ökade kostnader på lokalhyresgäster. I praktiken är verkligheten mer komplicerad. Betalningsförmågan hos många kommersiella hyresgäster, framför allt på orter med svagare köpkraft, tillåter normalt inte högre hyror. Även på starkare marknader är utrymmet för att övervältra kostnadsökningar på hyresgästen i många fall begränsat på grund av långa avtal. Samtidigt är de rådande hyrorna en förutsättning för att de ska vara möjligt att bygga och förvalta kommersiella lokaler. Ökade riskvikter kan därför få tydliga negativa effekter på näringslivet på många orter.
Det faktum att mindre bolag har svårare än större bolag att ersätta banklån med alternativ finansiering gör att förslaget riskerar att försämra konkurrensen på fastighetsmarknaden. Risken är också stor att bankerna kommer att premiera sina stora kunders behov om möjligheten att låna ut begränsas. Den långsiktiga effekten kan bli ett mer koncentrerat ägande på fastighetsmarknaden.
Det bör också påpekas att förslaget riskerar att missgynna privata bostadsbolag i förhållande till kommunala bostadsbolag som lånar via Kommuninvest, som inte omfattas av Finansinspektionens förslag.
Den sammantagna samhällsekonomiska kostnaden för de beskrivna effekterna på lokal- och bostadsmarknaden riskerar att bli betydande. Svårigheten att övervältra ökade kostnaderna på lokal- och bostadshyresgästerna riskerar också att leda till svagare driftsnetton och fallande fastighetsvärden, vilket påverkar bankernas panter för lånen negativt. Allt annat lika, riskerar förslaget att öka risken i det finansiella systemet. Grova riskviktsgolv tenderar också att öka riskerna. Golven sätter kreditriskmodellerna ur spel då kapitalkraven blir desamma oavsett utlåningens inneboende risk. Det ger incitament att öka utlåningen till projekt med högre risk.
Om Finansinspektionen underskattar de samhällsekonomiska kostnaderna som kan bli följden av ökade riskvikter, är det Fastighetsägarnas uppfattning att inspektionen överskattar riskerna i bankernas nuvarande exponeringar mot den kommersiella fastighetssektorn.
Överskattning av utlåningens risker
Det är rimligt att se 1990-talets djupgående ekonomiska kris som ”ground zero” i den svenska debatten om finansiella risker. I Finansinspektionens rapport från maj 2019 (se fotnot 1) beskrivs krisen på ett klarsynt sätt. Där framgår tydligt att omständigheterna var mycket speciella och knappast applicerbara på dagen situation.
Krisen föregicks av 1980-talets avreglering av finansmarknaderna i en tid med stark global konjunktur, gynnsamma ränteavdragsmöjligheter och relativt hög inflation. När räntorna steg kraftigt till följd av försvaret av dåtidens fasta växelkursregim och misstro mot svenska statens kreditvärdighet samtidigt som omvärlden gick in i en lågkonjunktur och skattereformen 1990/91 genomfördes snabbt med kraftigt, ökade kostnader för fastighetssektorn kraftigt. Situationen blev katastrofal för många fastighetsbolag. Bankerna drabbades av stora kreditförluster. Avsaknaden av fungerande metoder att hantera risk var ett viktigt skäl till detta. Bankerna hade tillåtit mycket höga belåningsgrader och fokuserat nästa uteslutande på fastigheternas marknadspris i sin kreditgivning. Fastighetsföretagens kassaflöden och deras förmåga att klara av amorteringar och räntebetalningar tillmättes ringa betydelse.
Erfarenheterna från 90-talskrisen har haft stor betydelse för utvecklingen av dagens hantering av risker i det svenska banksystemet, i synnerhet i relation till fastighetssektorn. Kraven på eget kapital har successivt ökat och fokus ligger på fastighetsföretagens möjligheter att klara sina åtaganden utan att behöva förlita sig på en evig värdeuppgång.
Efter Lehman Brothers kollaps 2008 har ytterligare åtgärder sjösatts för att stärka bankernas förmåga att hantera risker. 2013 infördes riskviktsgolv för svenska bolån med 15 procent som sedan höjdes till 25 procent året därpå. 2015 infördes utökade kapitalkrav för systemviktiga banker och i september samma år infördes så kallade kontracykliska buffertar. Dessa höjdes ytterligare under 2016. Enligt en rapport från Copenhagen Economics har de utökade kapitaltäckningskraven bidragit till att öka bankernas räntemarginal med 0,5 procentenheter. Idag är kraven på svenska banker mer långtgående än på andra banker i Europa.
Trots de förändringar i bankernas riskhantering som följt efter 1990-talskrsen och den globala finansiella krisen som bröt ut på allvar 2008, oroar sig Finansinspektionen för att dagens låga räntemiljö och nedtryckta direktavkastningskrav rymmer fröet till en ny kris.
Fastighetsägarna delar inte denna oro. För det första är skillnaden mellan direktavkastningskravet och den riskfria räntan hög i ett historiskt perspektiv. Inför tidigare kriser med följande prisfall har riskpremien på fastigheter varit låg eller negativ. Den höga riskpremien speglar rimligen det faktum att avkastningskraven inrymmer risken för stigande räntor och osäkerheten i framtida driftnetton.
Finansinspektionen konstaterar förvisso att fastighetsföretagens förmåga att klara räntor och amorteringar i dagsläget är god, vilket illustreras av att räntetäckningsgraden ligger på en hög nivå. Inspektionen ser inte heller något omedelbart hot mot detta. Ändå oroar den sig för fastighetsföre-tagens förmåga att fullgöra sina räntebetalningar. Det är framför allt risken för högre räntor som hotar att minska denna förmåga.
Fastighetsägarna bedömer att risken för en kraftigare ränteuppgång är mycket liten. Realräntorna i Sverige och övriga västvärlden har sjunkit trendmässigt de senaste tre decennierna. Flera studier[3] pekar ut varaktiga strukturella faktorer som förklaring till utvecklingen. Med varaktigt låga räntor följer högre fastighetsvärden och högre skulder utan att riskerna ökar.
Fastighetsägarna delar Finansinspektionen uppfattning att svenska banker ska vara välkapitaliserade för att kunna hantera riskerna i sin utlåning. Vi anser dock att detta villkor redan är uppfyllt. De krav som ställs på svenska banker är idag mer långtgående än vad som gäller banker i andra länder. Satt i relation till de samhällsekonomiska kostnader som diskuterats ovan, framstår därför en ytterligare ökning av bankernas kapital som en direkt felaktig åtgärd. De förhöjda risker som Finansinspektionen identifierar i bankernas exponeringar mot den kommersiella fastighetssektorn torde med god marginal kunna hanteras till exempel med de kontracykliska kapitalbuffertarna.
Övriga synpunkter
Fastighetsägarna anser att det är viktigt att värna de sofistikerade kreditriskmodeller som används av svenska storbanker. Riskerna i olika låneexponeringar varierar kraftigt. Att avsätta kapital i relation till dessa risker är samhällsekonomiskt klokt. Den trend vi ser mot ett ökat inslag av enhetliga kapitalkrav riskerar att öka riskerna på bankernas balansräkningar. Generella riskviktsgolv straffar utlåning till projekt med låg risk till förmån för projekt med hög risk.
Oavsett vår uppfattning om det kloka i att förverkliga remisspromemorians förlag om ökade riskvikter, har vi svårt att förstå att Finansinspektionen lägger fram förslaget just nu. Europeiska bankmyndigheten (EBA) har nyligen gjort en översyn av regelverket för interna modeller. Översynen kommer att leda till skärpta krav på bankernas interna modeller. Dessa krav kommer att träda i kraft under perioden 2021–2023. Eftersom Finansinspektionen, som nämnts ovan, konstaterat att fastighetsföretagens förmåga att klara räntor och amorteringar i dagsläget är god samt att det inte går att identifiera något omedelbart hot, anser vi att Finansinspektionen bör avvakta införandet de krav som följer av EBA:s översyn innan ytterligare åtgärder diskuteras.
FASTIGHETSÄGARNA SVERIGE
Reinhold Lennebo, vd
Tomas Ernhagen, chefekonom
[1] Finansinspektionen (maj 2019), Den kommersiella fastighetsmarknaden och finansiell stabilitet, Dnr 18-20931
[2] Observera att föreliggande förslag inte omfattar utlåning till bostadsrätter. Nedgången i produktionen av bostadsrätter har flera orsaker, bl a kopplade till de kreditrestriktioner som införts avseende bolån.
[3] Exempelvis Rachel, L. och T.D. Smith. ”Are Low Interest Rates Here to Stay?”, International Journal of Central Banking, September, 2017.